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社区协商制度

这是什么工具?

       协商机制,就是以协商民主的方式方法、制度机制,推进居民的决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享,真正发挥居民群众的主体作用。

我该如何使用?

       1、决策共谋、凝聚民意。开展战略规划、五年规划编制和推进规划建设中,凡是牵涉到群众切身利益的项目立项、规划设计以及遇到的困难问题等,都坚持广泛听取群众意见建议,建立台账、登记在案、整理吸纳,使决策充分体现群众的意志。引导群众从“观望”逐步转向“关注”,继而转向“主动参与”,充分调动群众参与的积极性、主动性。

       2、发展共建、凝聚民力。一方面,采取“以奖代补”的形式推进美好环境与和谐社会“共同缔造”,发挥政府引导作用;另一方面,通过社区党组织、党员干部、村中骨干宣传发动群众参与,特别是在共同缔造项目的建设上,发挥群众的主体作用,出钱、出物、出力、出办法,使群众的观念由“要我建”转变为“我要建”,政府部门变“替民当家”为“让民做主”、变“大包大揽”到“共同参与”。

       3、建设共管、凝聚民智。根据城乡社区的不同情况,成立社区理事会、社企共建理事会、村庄乡贤理事会和“四民家园”(民声倾听室、民情调查队、民智议事厅、民心服务站)等协商共治组织;建立和完善了居民(代表)会议、社区事务协调会、听证会、民主监督评议会、村民议事会、道德评议会等协商会议机制;建立了矛盾纠纷多元化解决机制,出台多元化矛盾纠纷解决条例,有力推动居民参与社区治理,提升自治能力。

       4、效果共评,提升治理水平。“效果共评”,是改进城市建设和管理的途径,主要依托社会组织来实现。社会组织既能够有效聚合、沟通和表达民众的利益诉求,又能够及时将政府的治理意图、政策举措及时吸纳和传递到民众中去,从而能够提供更加准确、便捷、高效的服务,形成了多主体有效互动共治的良好的格局。另外,“共同缔造”项目建设的成效和社区制度、村规民约的执行等,采取设置意见箱、公开栏等方式,定期邀请党代表、社会组织、辖区企业、居民代表等进行评议,定期邀请群众评议共同缔造骨干分子在项目开展中的表现,积极开展可激发群众自治热情的各类评选活动。

       5、成果共享,凝聚民心。促进成果共享是创新社会治理的价值和根本目的所在,是构建服务型政府的最终目标。如果说“共谋、共建、共管、共评”是改革的路径,“共享”则是改革的真正指向。通过一系列共同缔造项目实施,让居民的生活品质得以优化、生态环境得以改善、文化精神得以形成,法治保障逐渐巩固,社会日益和谐。


实践案例


案例一  创新城市社区管理   转变“头大帽子小”状况


       随着城市管理任务日益繁重,社区的责任也越来越重,承担着许多地区性、社会性、群众性、公益性的工作。但目前我国社区的行政管理模式对社区管理显得“头大帽子小”,不符合现实需要,束缚了社区职能的发挥,社区的管理体制和工作机制需要进行多方面创新和改进。

       现行社区管理体制“头大帽小”长期以来,我国的行政管理模式是市政府-区政府-街道办事处-居委会,对社区的管理显得“头大帽子小”,不符合现实需要,束缚了社区职能的发挥。具体表现在:

一、社区管理主体地位不明确。

       社区在法律上不具备法人资格,无法独立享有权利和承担义务。社区有限的权力与无限的责任之间的矛盾,使其难发承载应有的职能。

二、立法滞后制约社区发展。

       目前,一些指导社区工作的法规性文件早已不能适应新的发展趋势,如《居委会组织法》是1989年颁布的,而《城市街道办事处条例》只对街道办事处的地位和职责做了规定。这些法律都是计划经济的产物,它们没有给予社区建设相应的法律地位。

三、社区管理组织结构不合理,居民参与意识和参与行为低。

        我国社区管理的组织结构主要有三部分组成:社区党组织、行政组织和自治组织。这种组织结构的弊端是:社区生活中带有浓厚的政治性和强迫性,居民对社区管理者缺乏认同,不能积极参加社区活动,在社区管理中形成“上面雷声大、下面雨点小”的窘况。

各大城市探索社区管理新模式

       近几年来,全国各大城市在社区建设的实践中,逐渐形成了各具特色的社区管理模式。这些城市社区管理模式,具有一定的代表性,基本上体现了我国目前城市社区管理模式的基本面貌。

       上海模式。社区由街道党工委、办事处和城区管委会构成的领导系统,由市政管委会、社区发委会、社区综治委、财政经济委员会组成执行系统、辖区内企事业单位、社会团体及其他自治性组织构成的支持系统。其特点是将社区定位于街道社区,存在着将街道居委会一体化的倾向,主要是依靠行政力量在街道居委会中发展社区。

       岛模式。市委市政府、区委区政府分别成立市社区建设工作委员会,区社区建设指导委员会,负责市、区两级社区建设与发展的指导、协调等,街道办事处党政领导及与居民生活相关的有关部门成立各街道社区建设协调委员会,研究部署街道范围内的社区工作。其特色是赋予社区更多管理与服务内容,强化了社区服务功能。

       沈阳模式。借鉴国家政权机构的设置方式,在社区设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体,同时通过建章立制,明确了三个自治主体间的关系,强化社区党组织的核心领导地位与作用。

       武汉模式。武汉市江汉区将本该由社区支配而不适当集中到政府手中的权力下放到社区,然后建立起“权随责走,费随事转”的工作机制。其辖区内的百步亭社区,取消街道办事处,社区直接受区委区政府领导,与居民有关的行政机关下沉到社区实施一条龙服务,其考核由居民负责。

从四个方面创新社区管理体制

       社区管理体制机制创新的关键,是通过资源配置,逐步提升社区的功能,在社区管理上实现“管理型政府”向“服务型政府”转变。专家建议从四个方面着手,推动城市社区体制改革和创新:

一、理顺社区对外、对内关系,真正做到“政社分离”。

       一是规范街道办事处与社区的关系,明确办事处的职能是指导社区工作;二是转变社区居委会职能,彻底改变将居委会做为街道办事处派出机构的做法,引导、支持社区居委会场充分发挥自治功能;三是规范政府职能部门和社区的关系,两者之间是指导与协助、服务与监督的关系,政府职能部门将工作重心下移到社区,做好指导与服务,在社区治安、卫生、环境等方面接受社区监督;四是规范物业公司的定位,物业公司是企业,与社区是合同关系、监督与被监督关系。物业公司应主动参与社区建设,在社区的指导监督下工作。

二、加快社区立法。

       尽快修改和制定与社区居民日常生活密切相关的法律法规,使之与城市社区建设的需求相适应。在国家层面的法律法规没有出台之前,各地可以从实际出发,先行制定地方性法规,规范社区内各权利主体的活动。同时,要适时清理已经过时的法规、条例和文件。

三、改变现有的单一的社区投入方式

。我国许多城市在公共财政上设立了社区发展基金,但采用的是单一的政府主导方式。应总结实践,借鉴国外经验,采取以下方式投入社         区:一是政府投入包括规划性投入和项目申请投入两种。各社区可根据实际需要,列出项目申请,有关部门考察后决定投入方式和额度。二是提倡社会力量积极参与社区建设,实现资源共享。可建立社区发展公司或基金会之类的组织,吸纳社会资金发展社区。

四、培养发展多元的社区管理和服务体系。

        社区居民代表大会、居委会、社区志愿者等社区自治性组织正在成长,并开始扮演社区管理主体的角色。此外,从行政机关或事业团体等单位剥离出来或新建的社区服务机构正在成长,许多机构正在走向专业化。应在强化社区居民自治功能的同时,大力培育发展专业性的社区服务组织、社区工作机构等,规范社区内各种组织的权责关系,形成社区所必需的多种管理主体的构架和运作机制。

 

案例二  创新管理服务方式   打造和谐幸福社区


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        海虹社区现有住户近5000户,常住人口约10500人,流动人口3500余人。2011年底,海虹社区在全省率先开展社区“网格化、信息化、精细化、人性化”建设,不断改进服务管理方式,有效破解社区管理难题,社区综合服务管理水平大幅提升。2012年6月,时任省委孙春兰书记和苏树林省长率队到厦门检查工作时,给予了充分肯定。厦门市委于伟国书记确定了在全市范围内全面推广社区创新管理的“海虹模式”。

一、建网布点、科学分责,为民服务“面对面”

       海虹社区针对现代化城市快速发展、城市居民民主管理参与意识日益增强的实际,积极探索,大胆实践,在全省率先推行网格化管理模式,实现“主动服务”、“上门服务”。

      (一)合理划分网格。海虹社区按照“街巷定界、规模适度、动态调整”的原则,以小区、街巷为基础,根据实际工作量评估,每个网格按约400户的标准设定,共划分了绿苑、旭日海湾、天心岛等12个网格单元,将人、地、物、事、组织等纳入其中,实现社区管理和服务无缝隙。

      (二)科学配置力量。充分利用现有资源,设置三级管理力量。将社区两委成员包括书记主任在内,划定为第一管理层级,即协调与督办层级,每个两委成员按各自分管的业务对所有网格负责,突出其组织和上下协调管理作用。网格管理员即定为第二层级,是具体深入网格直接接收居民诉求的信息员和管理员,现有的管理员队伍整合了社区原有的“六大员”,按照“六个统一”(统一招聘、统一身份、统一待遇、统一职责、统一管理、统一考核)要求配备,通过集中培训、老带新和岗位交流锻炼,实现了“一专多能、岗位兼容”。作为第三层级的网格助理员,则建立在广泛的群众基础上,由楼栋小组长、平安中心户长、物业单位、志愿者、社区联防队等组成,协助收集和反映信息。

      (三)明确人员职责。网格管理员作为网格内的直接责任人,直接处理本网格内民政、综治、计生、卫生、劳动保障、文明督导等各项事务,依靠广大的助理员基础,全面入户走访巡查和登记,组织平安宣传和治安巡逻,及时了解安全隐患和居民矛盾纠纷,收集汇总信息并于第一时间反馈上报。不能现场处置的重大、特殊事件则即时汇报给社区主管委员或书记/主任协调处置。海虹社区推行网格化管理以来,“有事就找网格管理员”成为了社区居民的共识。今年1-7月,海虹社区及时为新进的1647名流动人口登记办证,办证率达到95%;20名计生“双查”重点对象得到有效监管,维持社区低生育水平;10起矛盾纠纷全部在网格或社区内部得到及时有效化解;以侵财类为主的刑事案件与去年同比下降31.5%,社区治安防控能力得到加强。以往社区粗放式管理,如今转变为网格专职负责精确式管理。

二、畅通渠道、积极响应,日常管理精细化

      海虹社区通过学习先进的管理知识和经验,在网格化基础上因地制宜地建立起发现、处置、评价和协调四大环形机制。

       1、发现机制:首先确立了网格管理员是发现信息和处置、报告的第一人,并最大范围地发动助理员的信息收集能力。社区在每个小区每栋楼的每个楼梯间道张贴《网格管理员联系卡》。同时通过门户网站、工作QQ、在线留言、社区“厦门海虹”微博等等方式,扩展社区居民间的交流沟通渠道;其次要求网格管理员每月入户不少于10天60户,收集居民诉求,并及时更新居民数据信息。

       2、处置机制:一般常态性事件,由网格管理员现场处置;不能现场处置的特殊事件及时汇报给两委协调处置。通过OA办公系统的《民情日志》模板,网格管理员时时向主管委员汇报事件、动态、安全隐患,主管委员归纳总结后每周形成《例行报告》传递给书记/主任,事件处理不脱节。

       3、评价机制:通过月例会对热点难点问题进行分析、推动解决,对影响较大、难以办结的案件形成《个案分析》存档。对网格管理员制定一套行之有效的奖惩激励措施,以制度管人。

       4、协调机制:社区积极争取街道办、区政府主管职能部门的支持,以求快速高效解决居民诉求,解决各种争端,共同维护社区平安建设,达成让居民满意的目标。城市管理行政执法工作站进驻海虹社区,公安民警、协警进驻网格,都是海虹在创新管理上的进一步探索。通过四大机制的有效运行,社区不论哪个角落发生类似污水堵塞、邻里纠纷、流浪者露宿等等事件,社区居委会都能及时收到信息并快速处理或报告给相关的政府主管部门,协调处理,并及时将结果反馈给居民。过去被动发现问题,如今转变为主动入户发现和解决问题。

三、数据支撑、系统联网,社区管理智能化

        海虹社区利用现代信息技术等科技手段,建立社区信息化服务管理平台,着力打造连接社区与居民的双向快速通道,实现了社区与居民 的“零距离”。

       (一)构建海虹社区信息管理系统后台,提高管理效能。海虹社区信息化服务管理的支持后台主要包括三大类:1.基础数据平台。将社区原有的计生人口信息系统打通,数据导入到电信新开发的基础数据库,并不断进行补充与完善,该平台现包括社区地理、楼宇、人口、党建、治安、计生、组织机构等信息模块,实现实时更新。针对社区管理的需求,根据居民基础数据,建立了常住人口、流动人口、重点人员、党员、学龄前幼儿、育妇、老年人、低保户、残疾人、志愿者等十几类不同群体数据库。2.平安联防平台。在社区重点部位、社区活动室(如四点钟学校)、居家养老服务站设置了“全球眼”视频监控,统一采集数据,并不受时间和地点限制,随时随地通过电脑或工作手机实时调阅视频。对小区内推广电话“#9平安联防”呼叫,用于空巢老人与志愿者结对服务,用于左邻右舍与物业、社区间平安联防。3.智能化管理。网格管理员每人配备一部“翼机通”手机终端,在入户随访时可以通过翼机通根据各自权限登上数据系统,调出居民数据进行核对更新。社区也可以通过翼机通的定位查询和工作轨迹记录,考核管理员巡访网格小区情况,并因需调度,降低管理成本。

       (二)建设信息化支持前台,社区与居民双向沟通。海虹社区在互联网上建立了社区服务网站和社区总机一号通热线。网站首页突出显示了主社区常办事务及独具海虹特色的服务项目,如居家养老、海虹艺术团、警务联动、网上办事。为进一步方便居民了解社区动态及最新资讯,社区服务大厅内设置了触控信息机、LCD显示终端等设施。社区通过社区网站、电信网络电视、短信语音群发平台、海虹微博等,积极开展法律法规、计生服务、党建、平安建设、文明创建等内容的宣传,提高居民知晓率,提升其参与社区管理的意识。通过社区物业QQ群、鹊桥QQ群、微博、在线留言板等平台,加强与社区居民的互动交流,听取群众意见建议,及时发现和解决问题。在社区办事大厅开辟电信营业厅,让居民近距离感受智慧城市带来的信息便捷。开通社区总机“一号通”热线电话,居民只要记住一个号码:6800100,根据语音提示就可转接到各部门,也可转接到社区各商业店面,方便居民生活。为社区460多名老人建立电子健康档案,下一步拟探讨及推动在社区养老服务站、残疾人服务中心基本普及老年人及重度残疾人远程看护和紧急事件响应系统,面向残疾人、老年人,建设信息服务体系,提供智能化无障碍辅助设施服务。海虹社区搭建信息化技术平台后,信息收集更加全面与完整,各类信息传递更加灵敏精确,问题处置更加快速高效,实现了“网上与网下”有机结合,社区能够及时精确地开展管理和提供服务。原本与居民间的封闭式沟通,如今转变为敞开式顺畅交流。

四、便民利民、人性关怀,社区建设“家园化”

       随着社区居民对物质、文化、生活的需求日益呈现出多样化、多层次的趋势,海虹社区着力在改善民生、促进整体和谐上下功夫,着眼于满足不同群体的不同要求,面向所有群体提供各类便民利民服务及更高层次的精神文明服务,不断增强社区服务管理能力。

       1、关爱未成年人成长。建立了社区早教中心与科普教育基地,海虹社区学校长期为未成年人开设书法、素描、国学培训班和动物保护知识等各项课程,开辟了200多平方米的花卉园艺交流中心,让学生们增长知识、增强了培育植物的实践能力。

       2、帮助孤寡病残困难群体。海虹社区数年来坚持开展扶贫济困工作,主动发现困难居民,主动给予大力帮助,为因病致贫的家庭申请经济补助。社区党委带头捐款,集中资金救助最需要帮助的居民,在社区里坚持树立为居民排忧解愁、互助友善的风气。自2011年社区已为江红、华美媛、谢颖等40多位居民申请帮扶资金14万多元。

       3、弘扬敬老爱老的优良传统。海虹社区在全省率先推出“15分钟快速响应”服务圈,并降低门槛、取消户籍限制,扩展服务对象范围,将外来老人一并纳入无偿与低偿服务范围,让居住在本辖区的老年人均能同等享受居家养老服务,社区居民居家养老服务站被评为省级服务站。积极开展结对子志愿者服务,23户空巢老人全部与党员志愿者结成对子,志愿者经常上门走访慰问,每逢中秋、立夏、春节等佳节还主动送去礼物、送上心意,让老人倍觉温暖。“老有所养,老有所医,老有所乐,老有所为”得到了充分的体现。

       4、开展各种便民利民活动。社区设立了心理咨询室和“无讼社区”示范点,以满足社区居民的心理调整需求,排解居民忧虑和纠纷。大力开展社区居民文艺文体活动,建立“海虹艺术团”,成员全部来自社区内居民,为居民提供健康向上的大舞台,吸引了越来越多的居民融入到社区这个大集体,共同丰富社区文化与精神生活。此外,社区还应居民要求,设立了“以物易物”二手物交换平台,定期举办单身居民“鹊桥会”联谊活动,以常态化的运作为居民提供更多的便利和服务。 

 

案例三  唐建平等:扩大村民在社区治理中的公共参与


一、健全组织:扩大村民在社区治理中的公共参与  

       农村税费及综合配套改革后,农民组织化程度不升反降,村民公共参与更不足,农村社区治理陷入两难境地:一方面村“两委”忙 于应付,治理难到位;另一方面村民公共参与不足,治理到不了位。其实,看似矛盾的两个方面反映的却是同一个问题,村民组织化程度低。因为村民组织化程度低 导致村民公共参与不足,更因为村民是农村社区治理的主体和依靠力量,不把村民调动起来、组织起来、参与到社区治理中来,农村社区治理要走出困境、有所作为是不可能的。故本文拟从实际出发,对村民组织化程度降低与村民公共参与不足的原因何在、如何健全组织扩大村民公共参与等问题展开研究,以期找到把村民组织起来的方法,从而扩大村民公共参与,为农村社区治理和新农村建设注入新的生机与活力。

二、村民组织化程度降低与村民公共参与不足及其原因

       21世纪初的农村税费和综合配套改革,再一次把村民组织化程度低与村民公共参与不足的问题凸显出来,使其不可持续的矛盾提前尖锐化。概括地说,从 分田到户到农村税费和综合配套改革之前,村民自治和公共参与的组织化程度虽然低,但组织形式、组织活动仍按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制 度要求开展着,组织作用、组织功能仍在村“两委”领导与村民参与之间的利益博弈中发挥着,只是优势在村“两委”一边,村民自治主要是村“两委”自治。如果说分田到户是为农民松绑,那么税费和综合配套改革则是为农民获利,获取消税费、减轻负担、惠农政策之利,因而进一步解放了社会生产力,促进了农村经济的发展。 但农村税费和综合配套改革也激化了已有矛盾、带来了新的问题,在看似更宽松更有利于农村发展的背景下,村民组织化程度进一步降低导致村民公共参与更加不 足,村民自治和公共参与出现“成长的烦恼”和“发展的困境”。

       例如,宜都市高坝洲镇合村并组后,行政村由原来28个合并为11个,村民小组由原来172个合并为82个,村组干部由原来近200人精减至现有54人,精 简 比 例 超 过70%。现 在 一 般 每 村 2000~3000人、700~800户、5个村干部和5~6个村民小组长,小组长要交叉任职,每个组长管理几十上百户人家。有的村民小组长骑摩托车挨家 挨户上门办个事要3天才能跑遍。合村并组后规模大了,村组干部少了,村民自治组织与村民及村民之间联系更松散了,村民组织化程度明显降低了,村民公共参与 明显不足了。笔者有一次到农户家访谈,农户在谈起包产到户与税费改革后感叹,说现在天天能够见到总书记(电视上),一年难得见到村书记。

       那么,村组干部的感受又如何呢?村组干部则反映,实行家庭承包经营以来,农村逐步形成“各种各的田,各挣各的钱”的 局面,经济发展了,关系疏远了,组织化程度降低了,管理基础薄弱了,可用手段减少了,公益事业难办了,不稳定因素增多了,群众工作难做了等。税费改革和合 村并组之后,村组机构精简、干部人员锐减,管理范围增大、管理对象增多,管理服务往往力不从心、鞭长莫及;国家惠农强农政策不断出台、新农村建设步伐明显 加快,村组干部承担事项增多、发展任务繁重,贯彻落实往往措施难到位、工作难深入;工业化、城镇化、市场化深入发展,各种利益关系深刻调整,社会矛盾频 发、各种事件增多、维稳难度增大,村组干部综治维稳往往忙于应付、疲于调解;更有上级下达的各种任务,特别是征地拆迁等得罪村民的事,更令他们尴尬和无奈,甚至不满。现在召集村民开会也成了一件难事,村里还要以补助或礼物吸引,村民有事才到村委会找村干部解决,出现所谓 “大小事情不理你,有了问题就找你,不来解决就骂你,不占便宜不听你”的情况也并不奇怪。由此,村“两委”抱怨村民不支持、不配合,事情难办;村民也抱怨村“两委”不组织发展、不解决问题,事情没办好,所谓“他拿他的工资,我种我的田。”这就是开头提出的,村“两委”忙于应付,治理难到位;村民公共参与不足,治理到不了位,直接原因就是村民组织化程度更降低了。

       村民组织化程度降低所暴露出的诸多连锁问题和困境,集中反映了村民组织建设的滞后和与不断变化着的新形势的不适应,这是问题的症结所在。究其原因,一是村“两委”职能定位偏离和角色转变滞后。无论是过去还是现在,无论是历史的惯性还是现实的应对,村“两委”都以准政府的定位和角色主要履行着政府职能,没有把组织领导村民作为工作重点,没有以村民公共参与作为基本动力。二是村民参与自治和社区治理缺乏组织载体。农村民间组织发育不够,其他社会组织作用有限,村组组织和村民联接互动缺乏应有的组织载体和纽带环节,社区治理资源没有整合起来,村民参与缺乏应有的组织渠道。三是农村社区治理缺乏条件保障。农村基础薄弱,物质资源有限,解决村民生产生活问题不够,对村民参与社区治理缺乏吸引力和保障力,且对农村组织建设和发展也缺乏必要的专项支持。

  三、健全村民组织扩大村民公共参与的建议

       为实现“建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的农村社区治理目标,提高村民组织化程度,扩大村民公共参与的基础是必须的,而其潜力是巨大的,工作是可以大有作为的。关键在健全组织,搭建平台,吸引村民,适应社区。针对当前我国的情况笔者提出如下建议。

1.加强村级组织

       以村“两委”为代表的村级组织,负责村民自治和社区治理的组织领导,是发展农村组织和扩大公共参与的关键。加强村级组织建设,使之依法定位、转变角色、切实承担起组织领导村民依法办理自己事情的职责。一是要加强村“两委”领导班子建设。拓宽农村基层干部来源,注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部,引导高校毕业生,党政机关和企事业单位优秀年轻干部到村任职,着力建设一支讲奉献、有本领的农村基层干部队伍。二是要抓好组织配套建设,构建起既承上启下又使村民广泛参与的 村级组织活动平台。如已写进中央一号文件要求普遍推广的“四议两公开”工作法,“支部提议好,体现党领导;两委商议到,决策科学了;党员审议清,完善要补充;代表决议行,公正又透明……”就赢得了广大村民的支持和赞扬,实现了农村社区治理的民主与和谐。三是要创新农村党的基层组织设形式,注重在农村社区、农民专业合作社、专业协和产业链上建立党组织,不断壮大党员队伍,充分挥党员的战斗堡垒和先锋模范作用。四是要健全农村集体经济组织、共青团、妇代会、 民兵连等组织,使之充分发挥团结和纽带作用,使村民都能够找到自己的组织归宿和活动舞台,广泛参与到社区治理的组织体系中来。

2.发展民间组织

       随着市场经济的发展、利益主体的多元化、政府权力下放还权于民,各种民间 组织有了广阔的发展空间。如前所述,单靠村级组织从事社区治理,必然出现“两委”治理忙于应付、公共参与不足的问题。要把村民广泛组织起来进行社区治理,就必须按照村民的自愿和需要并在村民中发展各种形式的社区民间组织。因此,在加强村级组织建设的同时,必须大力发展各种形式的社区民间组织,使之成为民主理事、社区管理,治保调解、 维护权益,服务群众、扶贫帮困,创建文明、建设家园的主力军,与村民一起共同发挥主体性和基础性作用,实现农村社区治理的双轮或多轮驱动。

3.利用精英力量

        加强村级组织、发展民间组织都是为了挖掘潜力、整合资源、调动一切积极因素,这就有个如何利用农村民间精英力量的问题。村级组织要主动引导、支持农 村民间精英力量领办、牵头、负责发展各种形式的农村社区民间组织,既把他们吸引团结在村级组织的周围,又通过他们发展社区民间组织把社区群众组织网络起 来,实现农村精英力量的有效联合,农村各种组织的有效对接,农村社区村民的有效组织和广泛参与,形成治理合力。

4.构建组织网络

       加强村级组织、发展民间组织、利用精英力量、扩大村民参与这四大方面能不能够彼此配合、协调运行、发挥优势、取得实效,关键取决于组织网络的健全和保障,需要我们在实践中探索和创新。

       以宜都市高坝洲镇为例。2008年该镇探索推出“和谐共建中心户”这一村民自我管理、自我教育、自我服务的农村社区治理新机制。其做法是:以10~15户为单位按片区民主推选“和谐共建中心户”,并由村委会颁发聘书上门授牌;“和谐共建中心户”按职责组织村民开展以矛盾互调、生产互助、困难互帮、文化互学、治安互防为主要内容的互惠互利活动;全镇对“和谐共建中心户”的产生、职责、工作方式、日常管理、定期培训、考核评比等各个环节进行明确规定;“和谐共建中心户”平常不计发报酬,但各村都拿出一定资金作为奖励基金,进行评先表彰,实行无酬有奖。通过发挥“和谐共建中心户”的作用,引导村民自觉开展“五互”活动,收到了村民民主意识得以有效激发、经济社会发展得以稳步推进、农村稳定局面得以继续巩固、农村社会风气得以逐步改善、党群干群关系得以不断密切的良好效果。“和谐共建中心户”新机制的最大特点和优势在于,从横向上能够把各方面民间力量协调整合起来,从纵向上形成了“村民—中心户—组—村—镇”五级治理网络体系,纵横结合相得益彰,从而实现了农村社区治理组织上的无缝对接、人员上的全面覆盖、资源上的力量整合、格局上的网络结构、运行上的协调配合,给农村经济发展和社会和谐稳定注入了新的生机和活力。

       由此可见,“和谐共建中心户”的 农村社区治理创新实践,找准了农村社区治理的侧重点和突破口,找到了村组干部的助手和社区群众的帮手,有效实现了农村社区治理上的补位,有效夯实了农村社区治理上的薄弱环节,提高了农民的组织化程度,扩大了村民在农村社区治理中的广泛参与,符合村民依法办理自己的事情、发 展农村基层民主、维护村民合法权益、促进社会主义新农村建设的目的要求,显示出十分难得的优越性和示范前景,体现了村民自治、农村社区治理的发展方向。

 

案例四  吴业苗:农村基层社会管理与“社区化”体制建构


       农村社会正处于城乡二元经济社会结构向城乡一体化结构转型中,村庄空间稀疏化、空心化和公共性流失等,都极大地冲击了基于行政村建制的“自上而下”行政化管理体制,农村基层社会管理举步维艰。如是,一些地方政府在新农村建设和城乡一体化发展中,积极探索农村基层社会管理新路径,并形成了诸多典型模式,农村居民也由此获得了更优质的社会环境和更广泛的公共服务。但这些社会管理模式尚在探索、形塑中,能否成为全局性 管理行动尚待进一步的理论推演和下一步的实践检验。就当前农村基层社会管理现状看,亟须农村社区化改制,并需要着力促使农村基层社会管理与城乡一体化发展相耦合。

一、典型经验:农村社区化管理模式

        鉴于村改社区、新型农村社区建设,以及政府公共服务下乡的需要,一些地方政府在新农村建设和农村城镇化发展中自觉行动起来,加大拆村、并村、合 村和建立新型农村社区的力度,个别地方的农村社区建制已经或正在替代行政村建制。山东诸城市已经将全市1257个村划分为208个大社区,江苏南京市计划 于2014年前将辖区内所有的行政村全部改制为社区。村改社区和建设新型农村社区俨然成为农村社会转型、新农村建设的一个重要标志。借此,越来越多的农村基层政府围绕农村社区建设及其社区化探索农村基层社会管理,并在实践中形成了诸多模式,此将在下文中提及。

      山东诸城市按照“多村一社区”模式调整农村基层管理体制。诸城市是全国农村社区化整建改革的先行者,全市70万多农民已于2008年6月全部进 入“2公里社区服务圈”。诸城模式不复杂,主要从两个方面建构农村社区管理体制。首先是优化农村社区空间布局。诸城对全市1257个村庄进行了统一规划, 确定208个位于若干邻村中央,具有较好基础设施和一定辐射带动能力、发展潜力的中心村为社区服务中心,并将其服务范围规划在2公里左右。其次是为居民 提供社区化公共服务。政府在每一个中心社区建立社区服务中心,由政府出人、出钱为社区服务圈内居民提供公共服务。社区服务中心有服务大厅,设有文教、社 保、环卫、计生、治保、志愿者活动等服务窗口,为村民提供“一站式”服务;有社区警务室、卫生室、建设环卫室、计生服务室、农民书屋、优抚救助室、纠纷调 处室、超市、快餐店、幼儿园等,条件好的社区还建有初中、小学、医院、养老院,为居民提供全面而快捷的公共服务和社会化服务。

      “多村一社区”模式基本解决了农民因分散居住而缺乏公共服务的问题,并为农村基层社会管理开辟了新路径。从中心社区现状看,一是政府将人力、物 力和财力集中投入到中心村的社区建设,操作起来简单、方便,并且政府投入社区建设的资金边际效益高;二是引导农民进入“2公里社区服务圈”比较现实,因为 中心社区居住条件好、公共服务齐全,有方便居民出入的公交车,有四通八达的硬质道路,即使居民有地要耕种,一般骑上电动自行车到最远的农田也不要10分钟;三是新型社区建设没有完全抛弃农民的居住和生活方式,多数农民仍按照地缘相近、血缘相亲的原则居住在中心社区或周边,居民彼此熟悉。从管理体制上看, 社区中心村建设没有彻底废除行政村建制,只是在社区中心村新建立一个社区党支部和社区发展协调委员会:社区党支部和社区发展协调委员会在乡镇(街道)领导下开展工作,但它们的设置并没有改变乡镇(街道)和行政村的原有关系,也不干涉村务;社区发展协调委员会的主要职责是代替上级政府为社区居民提供公共服 务,而村委会的主要职责是村内自治事务和承接或“协助”做好政府下达的政务。“这样定位农村社区服务中心的职能,目的是避免服务中心人员‘官僚化’和服务 ‘异化’现象,使社区服务工作与村庄工作相互支持。”由此可见,诸城农村基层社会管理模式的创新在于,找到了一条简捷的、低成本的农村社区化路径,并成功地将政府的公共服务送进农村基层社会。

       浙江宁波和舟山在农村基层社会管理中分别设置了联村虚拟社区和村社同构的村社区。宁波将“地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似”的若干 个行政村组合为一个虚拟社区,设置“社区联合党委”,搭建“社区服务中心”,为联片行政村/新社区的居民提供政府型公共服务或公共产品。舟山将多个规模小 的村子,甚至将七八个村合并为一个行政村社区,在保持原有行政村建制不动的基础上,增设一个“社区管理委员会”机构,并由社区管委会和村“两委会”共同向 社区居民提供公共服务或公共产品。

       宁波和舟山的农村基层管理体制有较大区别。宁波在乡镇党委和村党支部之间增设了一个社区联合党委,乡镇(街道)干部兼任社区联合党委的书记,各 村党支部书记为联合党委的委员。社区联合党委作为乡镇(街道)党委的代理人,部分地代替乡镇(街道)党委行使职权,进而使社区联合党委与各村党支部形成领 导与被领导的上下级组织关系。联合社区打造了社区“十分钟生活服务圈”、“十分钟文体生活圈”和“十分钟卫生服务圈”,并通过由专职社工组成的社区服务中 心和各行政村的驻村公共服务代理(一般由大学生村官兼任)共同为社区居民提供文化教育、卫生健康、计划生育、综治警务、劳动就业、社会保障、社会救助、社会福利,以及科技、法律、体育、娱乐等公共服务。舟山的社区管委会是对本社区履行统一的服务和管理职能的机构,由3—7人组成,主任由乡镇(街道)党委和 政府按干部任用程序选聘,一般由乡镇下派的带薪干部担任,其他成员由管委会按职业化、专业化设置,政府提供人员工资。

       从现代国家建构的视角看,宁波的设计者们在维持现有行政村管理体制不变的前提下,在制度内创新了一个“虚拟社区联合党委”,而舟山设计者们则突破了现有的行政村管理体制,在制度外创新了一个“社区管理委员会”,即分别通过“党组织路线”和“行政路线”向社区居民提供公共服务。李勇华将宁波模式和 舟山模式称之为“存量改革”和“增量改革”,并认为二者“都反映了随着政府性公共服务的大规模下村,国家政权机构内在地提出了向农村最基层适当延伸的现实要求或趋势”,是“乡政村治”体制对政府公共服务下乡而在社会管理方面做出的应对和调整。

       江苏农村推行的“一委一居一站一办”模式始创于南京市建邺区。2011年6月,江苏省委、省政府的《关于加强新形势下城乡社区建设的意见》(苏 发〔2011〕15号)要求,到2015年城乡社区“一委一居一站一办”覆盖率要达到90%以上,有条件的地方力争实现全覆盖。这一模式雏形是建邺区的 “一委(社区党委)一居(居委会)一站(社区管理服务站)”的“品”字形组织架构,特色在于实现了社区党务、居务和政务的分开,形成“一核双强、资源共 享”的新格局。“一核”为社区党委,要发挥其在社区各类组织和各项工作中的领导核心作用;“双强”为做强社区居委会,最大限度地减少居委会承担的行政事 务,做强社区管理服务站,全面承接和履行政府延伸至社区的各项公共管理与服务职能;“资源共享”为整合社区组织,动员广泛的社会力量参与社区共建,最大限 度地实现社区资源共驻、共建、共享、共赢。在这个模式中,社区党委成了社区工作的“主心骨”,居委会成为社区群众的“代言人”,管理服务站成为社区居民的 “服务员”,“三驾马车”共同提高社区管理服务能力。江苏省委、省政府基于建邺模式和无锡、苏州、南通、扬州等地在社区自治管理实践中积累的成功经验,研 制出“一委一居一站一办(综合治理办)”新型社区服务管理模式,并要求在全省城乡社区推广。

       “一委一居一站一办”社区管理服务模式的基本架构是“以社区党组织为核心、社区居委会为基础、社区管理服务站为依托、社区综治办为中坚、各类社 会组织为补充的新型社区服务管理格局”,对社区公共服务和社会事务实施“扁平化”和“网络化”管理。这一由社区党组织、居民自治组织、管理服务站和综治办 构成的“四位一体”新型管理服务体系,强化了党在农村基层的执政地位,巩固了村民自治制度,加速了政府公共服务向农村基层延伸,提高了农村综合治理和平安建设的水平。

       以上列举的农村基础社会管理模式,虽没有全盘否定或完全抛弃农村改革后的“乡政 村治”体制,但在运行过程中,却弥补、修正了“乡政村治”体制在农村基层社会管理上的不足。由于各种模式各自针对的村情不同,在实施中也有不同的侧重和特色,但总的来看,这些模式都以城乡统筹发展和城乡一体化为大背景,迎合了农村居民提高公共服务和生活水平的需求,并且注重将政府公共服务送到农村基层。就此而言,它基本符合农村社会转型和城乡社会融合的趋势,不失为农村基层社会管理体制的一大变革和创新。

二、社区响应与农村基层社会管理发力点

       如今,政府大量公共服务下沉到农村基层已成为农村社会发展的基本事实,如果行政村的村委会都将其承接下来,村委会将不堪重负,还有可能彻底葬送村委会的自治性,使其变成名副其实的政府机构。这不符合社会建设和社会管理 的一般规律,还存在将农村社会带回至“政社合一”老路子的风险。随着城乡流动、互动的持续升温,一方面农村居民对城乡公共服务均等化和一体化的需求日益迫切,期望享有与城市居民均等化公共服务与社会管理权益;另一方面,城乡分割的二元社会管理体制阻碍了农村社会转型,不利于城乡经济社会的协调发展。如此,无论出于哪种需要,农村基层社会管理都有必要以农村社区化建设为中心,从如下方面发力,以响应农村居民的新需求和城乡一体化新趋势。

1.推进村改社区和新型农村社区建设

       目前,一些地方政府着眼于现代化建设大局,重新规划农村居民空间结构,将一些分散的小村庄拆、并、合为大村庄或集中社区。这是地方政府整合农村空间结构较明智的选择,只要不损害农民根本利益、整体利益和长远利益,并能确保粮食生产稳定和农民收入增长,都应该准许地方政府大胆尝试。当然,地方政府的村庄整合行动要充分尊重大多数农民意愿, 不能强制推行“上楼化”、“集中化”和“规模化”管理。

       选择改造行政村路径建立农村社区,全国已有不少经验样式,如上文提及的各案例。新型农村社区是在农村场域内因房屋拆迁、农民失地,或因地方经济发展、土地开发的需要,将农民集中安置进新社区,它的城市化程度比较高,体现了 城乡一体化对农村社区建设的基本要求。新型农村社区彻底打破了农村行政村建制,农民被集中安置在别墅或高层楼房里居住,内部公共设施齐全,有各式各样的公 共服务、社会服务和商业服务场所,并且,多数居民不再以农业劳动为主业,家庭收入主要来源于工资、房租等,有比较健全的社会保障。新型农村社区类似于城市 社区,有的城郊或经济发达地区的新型社区的居住条件、生活条件,以及居民享有的公共服务水平不低于甚至还好于城市社区。

       新型农村社区建设已经跳出了村庄改造的农村藩篱,不再局限于仅为农村人提供单纯的居住区,而在社区规模、公共服务水平、社会管理档次上都对接了城市社区,或与城市社区并轨。但鉴于它的居民主要来自农村,有的还一度患有城市焦虑症,因此,新型农村社区建设不能简单地复制城市社区样式,应该有自己特色,如在建设中要尽可能多地让熟悉的、有亲情关系的、风俗习惯差不多的人居住在一个社区中,并尽可能地保留农村村庄中那份相互帮扶、彼此关怀的“温馨”,以防止新型社区居民陌生化、邻里冷漠化现象发生。

2.建立健全农村社区管理机构

      从2010年新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》中可以看出,村委会的政务责任被弱化,其职能已与城市居委会职能基本相近。

       既然村委会不再拥有行政职能,那么,政府就有必要在农村基层设立相应机构以承办政府下沉到农村基层的公共服务。对此,各地都选择在乡镇和行政村之间,或直接在行政村上设立服务中心/服务站,办理政务。尽管政府服务机构名称不同,江苏叫“社区管理服务站”,浙江的舟山叫“社区管理委员会”,宁波叫 “社区服务中心”,但都是办理政府公共服务的居村机构。就现状看,凡是社区建制的农村管理机构,普遍设有党组织(支部/党委)、居委会、社区服务中心 /站,即社区“三驾马车”,这是比较合理的。江苏在农村社区的机构设置上增加了综合治理办,但比较发现,综合治理办的职能与其他机构职能有部分重叠、交叉,因此,不一定非要在每一个社区机构中都设置综合治理办。

      根据城乡社会管理一体化发展需要和《中华人民共和国城市居委会组织法》的相关规定,社区居委会没有发展经济、促进生产和组织农民经济合作方面的职能,则社区内的经济和生产活动,可设立一个专门机构。这个机构可以叫做经济合作委员会,以协助政府部门管理社区的土地股份、社区股份合作社和富民股份合作社,以及其他类型的经济合作组织和技术协会等。经济合作委员或是社区场域中的企业或公司,或是社区内的经济合作性质的群众组织,但肯定不是行政管理机构,只能按照市场规则运行;社区中部分成员因与其存在产权关系,可转化为经济合作组织的成员或企业股东;社会经济合作委员会与居委会等社区其他机构并列,它要接受社区或乡镇党组织领导,接受居委会对它的监督,以保证社区集体资 产保值、增值。

3.促进农村社区居民市民化或职业化

        农村基层社会管理要引导农民身份转化。随着新型城镇化发展和城乡一体化推进,越来越多的农民褪去了小农外衣,其中一部分如农民 工、城郊失地农民 将最终完成市民化,成为真正的城市市民;而那些仍居住在农村,包括居住在农村城镇社区、集中社区的农民和村落社区的分散农民,或将因城郊社区、集中社区的 城镇化程度提高而转变为居村市民,或将因农业规模化、产业化发展而变成农场主或职业农民。农村基层社会管理要推进城郊失地农民和农民工及其家属成员的身份 转变,使其尽快成为真正的市民。但毫无疑问,在农民身份转变问题上,农村基层社会管理重点不是如何让更多的人离开农村、成为城市市民,而是要搞好农村城镇 社区、农民集中社区和村落社区建设,为居住在农村社区的居民提供与城市居民均等化的公共服务和社会管理,努力使他们过上与城市市民一样的生活,进而促使居 住、生活在城郊社区和集中社区中农民成为居村市民,并使居住、生活在村落社区中的农民成为市民化农民,即农场主或职业农民。

       具体地说,农村基层社会管理对农村社区建设有不同的要求。农村城镇和农民集中社区的基础设施、公共服务、社会管理与城市社区接近或相当,并且居 住在这类社区的农民职业已基本“脱农”,生活方式也基本市民化,社区建设的使命之一就是要努力使他们“享有城市的一切物质条件和舒适”,转化他们为居村市民。这应该是农村基层社会管理在社区建设上的工作重点。在社区建设方面,农村基层社会管理的难点在村落社区建设和市民化农民培育上。为此,一要对分散、凌乱、位置偏、经济落后、或已经陷于空心化 的村落社区进行适度集中整治,改善其居住环境和生活条件;二要在搞好土地整理上,大力推进土地流转,鼓励种田大户或企业到农村经营农业生产;三要化解农业 生产的老人化、妇女化问题,以及由此带来的无人种田隐患,大力培育有知识、懂管理、会经营的职业农民/新型农民,即市民化农民;四要废除职业农民的农民社会身份。总之,不管他们从事何种职业,选择何种方式生活,他们的社会地位与市民一样,拥有与市民同等 的公民权利,能享有与市民均等的公共服务。

 

案例五    中海西社区协商议事项目


       针对物业与业主矛盾频现的问题,建立社区、物业公司及业主代表议事平台,解决业主反映强烈的物业问题。中海西在建立最初,充分运用协商议事机制协调多方力量解决了业主的大量诉求,及时化解了一触即发的上访事件。缔造开始后,中海西社区大党委牵头行动,在破解园区矛盾上,整合资源罗列清单,大力发挥“1+3”协商机制,将解决矛盾的出发点放在建立沟通方式上。一是充分发挥协调、调度功能,把业主与物业拉到一起,听意见,列清单,梳理主流需求,在服务中加大物业与业主之间的互动;二是借火车头文化与雷锋精神的融合,深入开展物业学雷锋示范岗行动,物业以主动服务、热情输出拉近与业主的相互理解;三是加大发动群众主体力量的力度,充分发挥支部组织和群众党员、社团组织和文艺骨干、驻区单位和主力商家的作用,调动多方合力组成社区共谋共管网络格局,有效解决了步行道狭窄、缺乏自行车棚及活动空间缺乏等群众反映强烈的问题,实现物业、业主和社区三方联动。

 

案例六    中海西社区构建“纵向到底、横向到边、协商共治”治理体系情况


       协商共治:平台建设

        社区建立伊始,中海西不但没有办公场所还面临大量的业主诉求,对此社区党支部坚持依靠群众的工作思路,通过网格化党建管理触角,深入园区带动群众党员发掘居民骨干了解情况,快速掌握园区第一手资料。中海西团队始终坚信,解决百姓身边的小事、烦心事、闹心事,就能赢得百姓的信赖,把群众拉进社区。从解决百姓诉求入手,社区党支部充分推进“协商共治”平台,大力调度各方职能部门现场办公,当面为百姓破解难题。比如中海天颂园区的燃气迟迟不开栓问题,受影响的业主情绪很大,多次到上级部门投诉。经调查是两家一楼的业主私挖地下室,将煤气外管道穿墙砌到地下室墙外,后期地势下沉产生的剪力很容易导致煤气管道断裂,会造成重大安全隐患,煤气公司验收不合格从而搁浅了开栓,半年来园区的1890户居民无法使用燃气,给生活带来了极大的不便,摸清事由后,社区党委马上启用多方协商机制,调动物业、地产、公安、执法及燃气公司等部门组建协商理事会,现场查看现场商议,共谋解决问题的办法,在面对当事户主施展出的“躲”、“顶”、“拖”、“悔”、“赖”五大绝招时,功能区党组织和社区党支部带领党员率先迎难而上,屡挫屡战,毫不气馁,终于以为民服务的热情和干劲感动了群众,不少业主不再抱怨发牢骚,纷纷加入到沟通劝解的队伍中来,大家不懈的努力终于换来了居民的舒心笑颜。随后社区党支部带领群众趁热打铁,深入推进协商议事机制,陆续啃下多块硬骨头,破解了暖气供给、公用空间占用、楼体挡光、孩子入学等百姓的难题,化解了社会矛盾,用真情为民解了心忧,用行动为民办了实事,赢得了业主的尊重和认可,自此奠定了中海西浑厚的群众基础。

       缔造开始后,中海西社区大党委牵头行动,在破解园区矛盾上,整合资源罗列清单,大力发挥“1+3”协商机制,将解决矛盾的出发点放在建立沟通方式上。一是充分发挥协调、调度功能,把业主与物业拉到一起,听意见,列清单,梳理主流需求,在服务中加大物业与业主之间的互动;二是借火车头文化与雷锋精神的融合,深入开展物业学雷锋示范岗行动,物业以主动服务、热情输出拉近与业主的相互理解;三是加大发动群众主体力量的力度,充分发挥支部组织和群众党员、社团组织和文艺骨干、驻区单位和主力商家的作用,调动多方合力组成社区共谋共管网络格局,有效解决了步行道狭窄、缺乏自行车棚及活动空间缺乏等群众反映强烈的问题,实现物业、业主和社区三方联动。组建商家联盟。由于中海西社区是全部由商品房构成的新社区,周边商户多,经营范围广,围绕居民生活,有强劲的服务业发展潜力。在皇姑区总工会、皇姑区市场监督管理局、商户骨干的共同努力下,中海西社区建立了200多家重点商户档案,在广泛征求主流商户的意见后,组建了“以商缘为依托的跨界枢纽型社会组织”中海西商家联盟。今年5月初召开商家联盟第一次代表大会,激活了商户参与社区共建的热情。在随后的社区公益活动中,联盟商家鼎力相助,在增进与居民互动的同时,提高自身经济效益,带动社区整体商业繁荣。未来的商家联盟还要根据商户需求逐步成立联盟党支部、联盟联合工会,打造区域商圈服务载体,搭建更利于商户发展的平台,实现信息共享、抱团发展,助力共同缔造,服务社区居民。

       社区党委又采取多种形式,调度现有资源,搭建社区职工群众休闲娱乐、文化交流、学习教育的平台:沈阳首家中海智慧屋“汇聚了社区正能量、构建了生活新模式”让群众直接体验“互联网+”时代带给人们的便捷,体检不用再跑医院,上班族网上安全购物,青年人有了创客平台、线上线下信息共享,让社区的智慧化建设得到完善,为民生服务插上了智慧的翅膀,社区党建与社区网格管理相结合、与文化惠民相结合、与信息化建设相结合、与便民服务相结合,让百姓在智慧科技的大船上得实惠、享便利,以高度的自豪感投身到缔造中来;“如亲恩居家养老服务站”实现了中海智慧养老,集养老服务、孕妇产前产后护理、营养配餐、中医理疗等便民服务的综合项目满足社区不同人群的需求;“中海西职工之家”作为联系职工群众的桥梁,开办图书阅览、绿色上网、法律咨询、免费培训等服务项目,为职工量身打造就业服务;“居家无忧”让业主足不出户线上线下互动解决生活难题……不断探索、选准适合社区居民的活动载体,通过平台的运行更进一步明确了百姓的需求,成功实现让百姓“走出家门 走进社区”。